改革與法治如鳥之兩翼，車之兩輪。為改革立法、為轉型護航，山西用“1+X”立法組合拳為全面深化改革攻重點、破難點、疏堵點，讓高質量轉型發展蹄疾步穩。
隨著山西改革進入攻堅期和深水區，改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有。山西向實踐要答案，用創新求突破，在法治的引領下推進改革，在法治的框架內規范改革。山西的轉型綜改事業在法治的護航下必將行穩致遠。
創造性推出“三部曲”工作法
在轉型綜改“1+X”立法組合拳中，有一項《山西省開發區條例》。針對這部法規的出臺，省人大常委會創造性地推出了“三部曲”工作法。
第一步，2017年為管理改革試點區域作出《關于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》;第二步，從2018年開始，深入總結試點經驗，推廣全省，作出《關于在全省省級以上開發區推廣綜改示范區授權經驗的決定》;第三步，出臺開發區條例，并在省十三屆人大二次會議上審議通過。“兩決定一條例”的出臺，有效保障了開發區有權辦事、有責辦事。
省人大常委會法工委主任蔡汾湘介紹，開發區是山西轉型發展的主戰場。2017年2月，太原、晉中在4個國家級開發區、3個省級開發區、1個產業園區的基礎上，成立了山西轉型綜合改革示范區。綜改示范區怎么運作、怎么管理，在法律上沒有明確的上位法規定。在這種情況下，省人大常委會根據有關法律規定，依法授權作出《關于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》，這個決定解決了綜改示范區在土地、用人機制等方面的法律空白，把開發區的建設納入了法治化軌道。
蔡汾湘說，分三步走的工作思路，正是體現了科學立法的基本精神和要求，也是做到了邊謀劃、邊實踐、邊總結，循序漸進制定法規，以確保開發區的健康發展。
創制性立法探索創新之路
山西作為全國唯一一個全省域、全方位、系統性的國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，被賦予了先行先試的權利。這就意味著，很多改革沒有先例和經驗可循。立法也是如此，需要探索創新之路。
如何創新立法?省人大法制委員會主任委員趙建平說，首先要從實踐中要答案。為此，他們深入轉型綜改的第一線，進行了5次詳細的調查研究。通過調查研究和分析研判，提出兩種解決方法：第一是根據山西的實際情況，在國家沒有上位法規定的情況下，進行自主性的創制性立法。第二是在國家有上位法的情況下，再根據我省的實際情況，進行細化、量化和補充。
蔡汾湘說，創新不等于突破。“1+ X”組合拳中，雖然很多法規都是先行先試的創制性法規，但都必須確保符合上位法規定，這是底線。他舉例說，我省去年出臺的《山西省警務輔助人員條例》，國家沒有這方面相應的法律規定，但是在法規制定過程中一定要確保它符合《憲法》、符合《人民警察法》要求、符合《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》等相關法律要求。這部法規出臺后，反響特別好，受到公安部的表揚。
沒有直接的上位法依據，沒有兄弟省市法規可以參考借鑒。創制性立法最大的特點就是“人無我有”。山西在轉型改革時期，迫切需要結合實際，總結成功的改革經驗，將其以法規形式固定下來。太原科技大學法學院院長郭相宏對企業投資項目承諾制規定印象深刻，他認為其中“四個統一”的內容，即統一清單告知、統一平臺處理、統一信息共享和統一收費管理，為全國地方立法樹立了一個典范。他說，創制性立法，在保障合法性的前提之下，本身也是一種制度創新，需要有實事求是的精神、勇于開拓的勇氣、敢于擔當的作風。山西近兩年在改革立法方面，探索了很多寶貴的經驗，為全國其他省市樹立了榜樣。
2018年以來，省十三屆人大及其常委會共制定創制性法規16件，占到新制定法規數的55%。其中轉型綜改領域12件，已經通過9件。
實施性法規“接地氣”
2020年1月18日，《山西省優化營商環境條例》經省十三屆人大三次會議審議通過。山西是國務院公布《優化營商環境條例》后，第一個對優化營商環境進行地方立法的省份。
我省條例共7章59條，雖然是根據國家法律結合本地實際，進行細化、量化、具體化的實施性法規，但仍有很多創新之處。條例從優化審批、市場環境、政務服務、監管執法和法制保障等5個方面，對優化營商環境的相關問題進行了詳細規范，為山西打造“六最”營商環境夯實了法治化、規范化的制度基礎。
郭相宏參與了我省條例的起草，他介紹，與其他省市相比，我省條例有很多創新的地方，比如專列一章優化審批，明確減少行政審批，法律沒有規定的一律取消，把審批制改成備案制或者改成登記制，這些都是切實可行的舉措。
趙建平說，實施性法規的立法工作，必須堅持三條原則：第一是不抵觸，和國家上位法必須保持一致;第二是不照搬，因為國家上位法已經規定了，地方在制定實施性法規的時候，就沒必要把人家辦法上的條文照搬照抄下來;第三是可操作。根據這三個原則，要做好“減法”和“加法”。做“減法”，就是不搞大而全、小而全，實踐當中有什么問題，需要解決什么問題，有幾條就寫幾條;做“加法”，就是可操作，根據實際情況，在上位法規定原則的情況下，進行細化、量化、補充完善，讓我們的法規既能和上位法一致，保持它的合法性，同時又和我們的實際生活相一致，接了地氣。
郭相宏表示，法規的細化和可執行，是地方性法規可操作的一個必然要求。他舉例說，在企業開證明方面，實踐中存在著大量的重復證明、反復證明、循環證明。我省優化營商環境條例中，就明確規定有7種情況的證明一律取消。這些規定大大地減輕了企業的負擔，這些細節體現著法治的腳步。
“要讓老百姓切切實實感受到法治的獲得感、幸福感、安全感，享受到這些法律紅利。”蔡汾湘表示，為確保法律法規的落地，還要加強法律的監督實施。特別是要采取加大執法檢查力度、加強法規實施情況報告制度、委托第三方進行立法后評估等舉措。“通過這些措施，我相信法律的紅利一定能夠釋放出來。”
成功的改革離不開法治的保駕護航，在法治框架內實施的改革，才能夠經得起時間與歷史的考驗。圍繞創新驅動高質量發展條例這個綱，在立法優化環境激發活力方面，以法治的方式推動“放管服效”改革不斷深入，在一系列法規的護航下，山西轉型綜改已經按下了快進鍵，呈現出蓬勃發展的勢頭。
郭相宏說，轉型綜改立法本身就是一種制度創新，創新必然就會遇到很多新的問題。“我們要以問題為導向，在轉型綜改的實踐中發現問題、解決問題，進一步提升在轉型綜改方面的立法質量，不斷優化轉型綜改的法治環境。”
本報記者楊文
責任編輯： 吉政
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